O problema din ce in ce mai frecvent intalnita in practica vizeaza posibilitatea autoritatii contractante de a lua in considerare resursele subcontractanilor. Mai precis, se pune intrebarea in ce masura ii este permis unei autoritati contractante sa aiba in vedere resursele subcontractantilor in verificarea indeplinirii criteriilor de calificare de catre ofertanti?
Sa luam, spre exemplu, ipoteza unui contract de proiectare si executie de lucrari. Prin documentatia de atribuire se solicita, ca cerinta de calificare privind experienta similara, prezentarea unui numar de contracte avand ca obiect servicii de proiectare. Un operator economic depune drept documente suport in sustinerea indeplinirii cerintei mentionate, contractele incheiate de subcontractantii nominalizati pentru prestarea serviciilor de proiectare.
Va lua in considerare autoritatea contractanta experienta similara a subcontractantilor sau va descalifica oferta astfel depusa in conformitate cu prevederile art. 36 alin. (1) lit. b) din H.G. nr. 925/2006 [1]?
Solutia consacrata de jurisprudenta
Consiliul National de Solutionare a Contestatiilor si instantele de judecata au oferit in mod constant un singur raspuns la intrebarea de mai sus: intrucat subcontractantii nu au calitate directa de ofertanti, cerintele minime obligatorii nu pot fi indeplinite prin acestia [2]. In fundamentarea acestei solutii s-a retinut distinctia pe care legiuitorul o face intre asociere si subcontractare si, in special, notiunea de ”oferta comuna” care se regaseste in art. 44 alin. (1) din O.U.G. nr. 34/2006 [3].
In fapt, rationamentul care sta la baza solutiei jurisprudentiale [4] este urmatorul:
- partile in contractul de achizitie publica sunt autoritatea contractanta si ofertantul sau asocierea declarata castigatoare;
- subcontractantii au calitatea de terti in raport de contractul astfel incheiat;
- subcontractantii sunt pe deplin raspunzatori de modul in care isi indeplinesc obligatiile asumate numai fata de contractant, iar nu si fata de autoritatea contractanta;
- intrucat contractul de achizitie publica nu este incheiat de autoritatea contractanta cu subcontractantii si, prin urmare, nu ii poate trage la raspundere pentru eventuala neexecutare a acestuia, este lipsita de relevanta indeplinirea cerintelor de calificare de catre subcontractanti.
Solutia legislativa propusa prin H.G. nr. 834/2009
Contrazicand parca rationamentul expus mai sus, legiuitorul a instituit prin art. 11 alin. (7) din H.G. nr. 925/2006 [5] obligatia autoritatii contractante de a lua in considerare resursele materiale si umane ale subcontractantilor declarati pentru partea lor de implicare in contractul care urmeaza sa fie indeplinit, in masura in care sunt prezentate documente relevante in acest sens. In acelasi timp, s-a reglementat in mod expres faptul ca autoritatea contractanta nu are dreptul de a impune indeplinirea unor criterii de calificare pentru eventualii subcontractanti.
Revenind la ipoteza de la care am pornit, respectiv cea a experientei similare a subcontractantilor intr-un contract de proiectare si executie, se pune astfel problema de a stabili daca experienta similara poate fi incadrata in una din cele doua categorii de resurse prevazute de art. 11 alin. (7). Intr-o interpretare stricto sensu a prevederii legale mentionate raspunsul nu poate fi decat negativ, resursele materiale fiind reprezentate de utilaje, echipamente, dotari tehnice etc., iar resursele umane, de personal specializat.
De lege ferenda
Ne intrebam insa daca o asemenea interpretare nu vine in contradictie cu insusi dreptul operatorului economic de a subcontracta. Astfel, chiar in Manualul Operational pentru Atribuirea Contractelor de Achizitie Publica [6] se arata ca subcontractarea este motivata economic de faptul ca ofertantul obtine de la subcontractant bunuri, servicii sau lucrari pe care nu le poate produce/presta/executa el insusi. Or, in considerarea acestui aspect, nu este oare absurd sa impunem ofertantului sa dovedeasca indeplinirea cerintei privind experienta similara pentru servicii pe care nu el, ci subcontractantul, le va presta pe parcursul executarii contractului?
Aceasta cu atat mai mult cu cat insusi scopul criteriilor de calificare astfel cum acesta este specificat la art. 7 din H.G. nr. 925/2006 consta in demonstrarea potentialului tehnic, financiar si organizatoric al fiecarui operator economic participant la procedura, respectiv posibilitatea concreta a acestuia de a indeplini contractul. Prin luarea in considerare a experientei similare a subcontractantilor autoritatea contractanta nu ar face asadar altceva decat sa se asigure ca subcontractantii respectivi au capacitatea de a executa contractul in conditii optime.
In ciuda tuturor celor expuse mai sus, ramane insa fara putinta de tagada ca prevederile art. 11 alin. (7) din H.G. nr. 925/2006 instituie o exceptie, iar exceptio est strictissimae interpretationis. Redactarea deficitara a articolului amintit, precum si faptul ca pentru identitate de ratiune exista si alte situatii in care s-ar impune luarea in considerare a resurselor subcontractantilor, nu legitimeaza per se o interpretare extensiva a acestuia.
Prin urmare, pana la clarificarea prevederilor amintite printr-o noua modificare legislativa, operatorilor economici nu le ramane decat sa gaseasca formule de participare la procedurile de atribuire cat mai “sigure”, iar autoritatilor contractante, sa manifeste o atentie sporita in evaluarea ofertelor, apeland ori de cate ori considera necesar la solicitarea unor puncte de vedere oficiale din partea Autoritatii Nationale pentru Reglementarea si Monitorizarea Achizitiilor Publice.
av. Bianca BANCESCU, VASS Lawyers
[1] Hotararea Guvernului nr. 925/2006 pentru aprobarea normelor de aplicare a prevederilor referitoare la atribuirea contractelor de achizitie publica din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achizitie publica, a contractelor de concesiune de lucrari publice si a contractelor de concesiune de servicii, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, partea I, nr. 625 din 20 iulie 2006
[2] Decizia Curtii de Apel Bucuresti nr. 1445 din 23 noiembrie 2006 mentionata in Dumitru-Daniel Serban, Jurisprudenta comentata in materia achizitiilor publice, Editura Wolters Kluwer, Bucuresti, 2009, p. 136
[3] Ordonanta de Urgenta a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achizitie publica, a contractelor de concesiune de lucrari publice si a contractelor de concesiune de servicii, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, partea I, nr. 418 din 15 mai 2006
[4] Decizia Curtii de Apel Constanta nr. 216 din 24 ianuarie 2008, mentionata in Dumitru-Daniel Serban, Jurisprudenta comentata in materia achizitiilor publice, Editura Wolters Kluwer, Bucuresti, 2009, p. 322
[5] Alin. (7) a fost introdus prin H.G. nr. 834/2009 privind modificarea si completarea Hotararii Guvernului nr. 925/2006 pentru aprobarea normelor de aplicare a prevederilor referitoare la atribuirea contractelor de achizitie publica din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achizitie publica, a contractelor de concesiune de lucrari publice si a contractelor de concesiune de servicii, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, partea I, nr. 515 din 27 iulie 2009
[6] Manualul Operational pentru Atribuirea Contractelor de Achizitie Publica adoptat de Autoritatea Nationala pentru Reglementarea si Monitorizarea Achizitiilor Publice, vol. II, p. 95.