Modificari aduse legii privind parteneriatul public-privat

In M.Of. nr. 1037 din data de 28 decembrie 2017 a fost publicata Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 104/2017 pentru modificarea si completarea Legii nr. 233/2016 privind parteneriatul public-privat (Ordonanta de urgenta).

Elementele de noutate aduse de Ordonanta de urgenta Legii nr. 233/2016 privind parteneriatul public-privat (Legea nr. 233/2016) vizeaza aspecte precum:

• domeniul de aplicare si mecanismul parteneriatului public-privat (“PPP”);
• formele de PPP;
• definitii;
• finantarea proiectului de PPP;
• pregatirea proiectului de PPP;
• procedurile de atribuire a contractelor de PPP;
• incheierea, modificarea, executarea si incetarea contractului de PPP;
• contraventii si sanctiuni.

DOMENIUL DE APLICARE SI MECANISMUL PPP

Ordonanta de urgenta introduce o serie de clarificari cu privire la domeniul de aplicare al Legii nr. 233/2016 si distinctia dintre contractul de PPP si contractul de concesiune, dupa cum urmeaza:

• daca obiectul contractului de PPP consta in realizarea de lucrari de interventie si/sau extinderea unui bun, lucrarile efectuate trebuie sa reprezinte peste 50% din valoarea bunului la finalizarea investitiei;
• termenul “bun” se utilizeaza in cadrul Legii nr. 233/2016 cu sensul de bun imobil;
• in situatia in care contractul urmeaza a fi atribuit potrivit prevederilor legii privind concesiunile, respectiv atunci cand entitatea contractanta constata ca o parte semnificativa a riscului de operare va fi transferata operatorului economic, contractul va fi considerat a fi un contract de PPP atunci cand din studiul de fundamentare rezulta faptul ca, in contrapartida lucrarilor executate si/sau a serviciului public prestat, platile efectuate de catre partenerul public urmeaza sa reprezinte peste 50% din veniturile obtinute de catre societatea de proiect.

Noile prevederi nuanteaza si modifica caracteristicile mecanismului PPP. Astfel, atingerea scopului urmarit de partenerul public si partenerul privat nu mai reprezinta un element ce caracterizeaza mecanismul PPP. Se precizeaza expres ca finantarea realizarii investitiei trebuie sa se efectueze in proportie de peste 50% din fonduri private (iar nu in principal din fonduri private, astfel cum prevedea reglementarea anterioara).

Totodata, spre deosebire de prevederile anterioare care reglementau distribuirea riscurilor intre partenerul public si partenerul privat in functie de capacitatea fiecarei parti contractante de a evalua, gestiona si controla un anumit risc, in prezent, distribuirea riscurilor va fi efectuata doar in functie de capacitatea partenerului public de a gestiona si controla un anumit risc.

FORMELE DE PPP

Noua reglementare clarifica faptul ca:

• ambele forme de PPP vizeaza un contract incheiat pe termen lung;
• societatea noua va fi detinuta de catre partenerul public si partenerul privat, in cazul PPP institutional.

Ordonanta de urgenta abroga prevederile care reglementau ipoteza in care o alta entitate publica intentiona sa sprijine realizarea proiectului prin asumarea fata de partenerul privat sau fata de societatea de proiect a unei/unor obligatii de plata sau de garantie, in beneficiul partenerului public.

Totodata, se precizeaza ca atat in cazul PPP contractual, cat si in cazul PPP institutional, daca partenerul public este supus unei masuri de reorganizare, reglementata prin act normativ, noua entitate care preia atributiile si activitatea acestuia va prelua si calitatea de partener public in contractul de PPP.

DEFINITII

Sectiunea corespunzatoare definitiilor a fost completata cu definitii exprese ale unor notiuni, precum cele de proiect public, inchidere financiara, contract de PPP si lucrari de interventie.

In aceeasi ordine de idei, Ordonanta de urgenta adauga conditii suplimentare notiunii de partener public. Astfel, pe langa conditia de a face parte din categoria autoritatilor contractante sau entitatilor contractante in sensul legislatiei achizitiilor publice/sectoriale sau concesiunilor, partenerul public trebuie sa faca parte din categoria autoritatilor, institutiilor si entitatilor publice si/sau de utilitate publica prevazute la art. 2 pct. 30 din Legea nr. 500/2002 privind finantele publice si, respectiv, la art. 2 pct. 39 din Legea nr. 273/2006 privind finantele publice locale, finantate potrivit art. 62 din Legea nr. 500/2002 si art. 67 din Legea nr. 273/2006, precum si a altor entitati clasificate in administratia publica conform capitolului 20 din anexa A la Regulamentul (UE) nr. 549/2013 al Parlamentului European si al Consiliului din 21 mai 2013 privind Sistemul european de conturi nationale si regionale din Uniunea Europeana.

FINANTAREA PROIECTULUI DE PPP

Ordonanta de urgenta stabileste dreptul partenerului public de a contribui la finantarea realizarii investitiilor cu resurse provenind din fonduri publice, inclusiv din fonduri externe nerambursabile si/sau rambursabile, resursele nemaifiind limitate la fondurile externe nerambursabile postaderare.

De asemenea, noua reglementare modifica si modalitatile prin care partenerul public poate contribui la realizarea proiectului de PPP. Conditiile aferente acestor modalitati vor fi specificate in documentatia de atribuire si in contractul de PPP. Cu titlu exemplificativ, partenerul public poate contribui la realizarea proiectului de PPP prin asumarea unor obligatii privind etapele premergatoare executiei investitiei, precum: cheltuieli privind exproprierile necesare implementarii proiectului, cheltuieli pentru elaborarea studiilor de prefezabilitate, a studiilor de fezabilitate, a altor studii aferente obiectivelor de investitii, inclusiv cheltuielile necesare pentru obtinerea avizelor, autorizatiilor si acordurilor prevazute de lege; cheltuieli de expertiza, proiectare, asistenta tehnica. Aceste obligatii nu vor fi luate in calcul in determinarea valorii contributiei partenerului public la finantarea realizarii investitiei, cu exceptia cazului in care entitatea contractanta intentioneaza recuperarea costurilor deja suportate, legate de pregatirea proiectului, mai putin costurile privind exproprierile necesare implementarii proiectului (ce vor fi evidentiate in mod distinct in documentatia de atribuire).

In acest caz, entitatea contractanta va include obligatia viitorului partener privat de a rambursa costurile deja suportate de partenerul public, legate de pregatirea proiectului, precum si conditiile in care se va realiza aceasta rambursare, in documentatia de atribuire si in modelul de contract. Entitatea contractanta poate conditiona intrarea in vigoare a contractului de PPP de rambursarea de catre partenerul privat a costurilor deja suportate, legate de pregatirea proiectului respectiv.

In aceeasi ordine de idei, este specificat ca participarea partenerului public la finantarea realizarii investitiilor are loc dupa utilizarea contributiei partenerului privat. Pana la receptia si preluarea obiectului investitiei de catre partenerul public, contributia partenerului public la finantarea realizarii investitiilor se considera avans. Pentru efectuarea platii de partenerul public, partenerul privat are obligatia de a prezenta partenerului public un instrument de garantare emis in conditiile legii de o societate bancara sau de o societate de asigurari.

Nu in ultimul rand, Ordonanta de urgenta include modificari referitoare la garantiile constituite cu privire la creantele si drepturile detinute in temeiul contractului de PPP. Se precizeaza ca garantiile pot fi constituite exclusiv in favoarea finantatorilor proiectului de PPP, fara a se mai mentiona ca este vorba de finantatorii care sunt institutii de credit sau institutii financiare. In vederea protejarii interesului public, aceste garantii isi pierd valabilitatea in ipoteza incetarii contractului inainte de expirarea termenului pentru care a fost incheiat.

PREGATIREA PROIECTULUI DE PPP

Ordonanta de urgenta reglementeaza etape suplimentare necesar a fi parcurse in vederea incheierii si executarii unui contract de PPP. Aceste etape includ, inter alia:

• aprobarea studiului de fundamentare de catre ordonatorii principali de credite (pentru proiecte ale administratiei publice centrale) sau de catre autoritatile deliberative (pentru proiecte ale administratiei publice locale);
• transmiterea de catre partenerul public a formei finale, care urmeaza a fi semnata, a proiectului de contract de PPP catre Institutul National de Statistica (INS), in vederea analizarii acestuia din perspectiva metodologiei Uniunii Europene; INS poate solicita opinia Eurostat;
• aprobarea proiectelor de PPP de catre: (i) ordonatorii principali de credite sau Guvern, prin memorandum, pe baza avizului Ministerului Finantelor Publice (pentru proiectele administratiei publice centrale); (ii) autoritatile deliberative ale administratiei publice locale sau comisia de autorizare a contractelor de PPP incheiate la nivel local (pentru proiectele administratiei publice locale);
• semnarea contractului de PPP daca s-a obtinut aprobarea, respectiv avizul ante-mentionate; in caz contrar, procedura de atribuire se anuleaza, fiind imposibila incheierea contractului;
• inchiderea financiara a proiectului.

Totodata, in situatia in care studiul de fundamentare releva faptul ca scenariul realizarii proiectului prin achizitie publica are un cost mai mic decat cel al realizarii proiectului prin PPP, iar autoritatea/entitatea contractanta decide implementarea proiectului in regim de achizitie publica, pentru proiectele semnificative, autoritatea/entitatea contractanta are obligatia de a transmite Ministerului Finantelor Publice informatiile necesare, in vederea evaluarii gradului de pregatire a proiectului, conform prevederilor legale specifice.

De asemenea, Ordonanta de urgenta prevede elaborarea unui Program strategic asumat la nivelul Guvernului care va prevedea categorii de proiecte care pot fi dezvoltate in regim de PPP.

Nu in ultimul rand, sunt reglementate elemente suplimentare pe care studiul de fundamentare trebuie sa le evidentieze. Cu titlu de exemplu, aceste elemente constau in:

• evaluarea capacitatii partenerului public de a gestiona si controla riscurile;
• pentru proiectul susceptibil a fi reclasificat in sectorul administratiei publice conform metodologiei Uniunii Europene, in masura in care este posibil, se prezinta optiuni alternative privind realizarea proiectului in afara sectorului public;
• estimarea nivelului si structurii veniturilor realizate de catre societatea de proiect pe durata contractului, din care sa reiasa nivelul platilor efectuate de catre partenerul public.

PROCEDURILE DE ATRIBUIRE A CONTRACTELOR DE PPP

Procedurile de atribuire a contractelor de PPP raman cele reglementate deja de Legea nr. 98/2016 privind achizitiile publice clasice, Legea nr. 99/2016 privind achizitiile sectoriale sau Legea nr. 100/2016 privind concesiunile de servicii si lucrari, insa acestea se vor aplica pentru atribuirea contractelor de PPP in functie de transferul unei parti semnificative a riscului de operare de natura economica, in legatura cu exploatarea lucrarilor si/sau a serviciilor in cauza (nu si in functie de obiectul contractului, potrivit vechii reglementari).

In cazul proiectelor de infrastructura de transport, documentatia de atribuire realizata de partenerul public pentru atribuirea contractului de PPP se va intocmi in baza proiectului tehnic de executie.

Ordonanta de urgenta clarifica si modalitatea de inlocuire a partenerului privat. Potrivit noilor reguli, in cazul in care partenerul privat sau societatea de proiect nu isi indeplineste obligatiile asumate in cadrul contractului de PPP sau obligatiile fata de finantatorii proiectului, finantatorii majoritari ai proiectului pot inlocui partenerul privat daca aceasta clauza a fost inscrisa in documentatia de atribuire si in contract, cu respectarea conditiilor privind clauza de revizuire.

Desemnarea noului partener privat de catre finantatorii majoritari ai proiectului se poate realiza numai cu acordul prealabil al partenerului public, iar noul partener privat se subroga in drepturi si obligatii partenerului privat initial, preluand de drept, cu titlu gratuit, actiunile societatii de proiect, potrivit prevederilor documentatiei de atribuire si contractului de PPP.

INCHEIEREA, MODIFICAREA, EXECUTAREA SI INCETAREA CONTRACTULUI DE PPP

(i)                    subcontractantii

Noua reglementare prevede ca, pe durata realizarii proiectului, societatea de proiect poate inlocui subcontractorii, aplicand, dupa caz, prevederile relevante din legea achizitiilor publice/sectoriale sau legea concesiunilor, urmand ca, trimestrial, sa demonstreze partenerului public capacitatea sa tehnica de a realiza lucrarile aferente proiectului de PPP.

(ii)                  clauzele contractului de PPP

Ordonanta de urgenta completeaza si elementele ce vor fi cuprinse in contractul de PPP. Cu titlu de exemplu, suplimentar aspectelor prevazute de reglementarea anterioara, contractul de PPP va include, inter alia:

• modalitatea sau instrumentele financiare prin care investitorul privat demonstreaza pe perioada de executie a investitiei faptul ca dispune de resursele financiare necesare pentru realizarea lucrarilor conform graficului de executie;
• procedurile de solutionare a litigiilor;
• orice alte conditii prevazute de reglementarile nationale si europene in domeniul ajutorului de stat, in cazul in care prin contractul de PPP se implementeaza masuri de natura ajutorului de stat.

De asemenea, contractul de PPP va include cel putin urmatoarele anexe:

• angajamentul irevocabil incheiat in forma autentica de catre ofertantul desemnat castigator al procedurii de atribuire si care semneaza contractul de PPP, prin care acesta isi transmite acordul cu privire la mecanismul de inlocuire a partenerului privat si prin care se obliga sa dea curs acestuia la prima notificare transmisa din partea finantatorilor proiectului;
• copia autentificata a contractului de societate si, respectiv, a statutului societatii de proiect.

(iii)                durata contractului de PPP

Noile prevederi stipuleaza, printre altele, ca durata nu poate depasi timpul estimat in mod rezonabil necesar partenerului privat pentru a obtine un venit minim care sa permita recuperarea costurilor investitiilor efectuate, a costurilor in legatura cu exploatarea lucrarilor sau a serviciilor, precum si a unui profit rezonabil. Profitul rezonabil inseamna o rata de rentabilitate normala a capitalului pentru sectorul de activitate si care tine seama de nivelul de risc al serviciului public, evaluata la momentul intocmirii studiului de fundamentare.

(iv)                modificarea unilaterala si denuntarea unilaterala a contractului de PPP

Ordonanta de urgenta mentine dreptul partenerului public de a modifica, sau dupa caz, denunta unilateral contractul de PPP, insa cu notificarea prealabila inclusiv a finantatorilor proiectului de PPP, conform prevederilor contractului.

Noua reglementare adauga o conditie suplimentara pentru mecanismul de ajustare a platilor catre societatea de proiect, in situatia in care modificarea unilaterala a contractului de catre partenerul public este favorabila partenerului privat. Astfel, mecanismul de ajustare va fi stabilit astfel incat valoarea contributiei partenerului public sa fie mai mica de 50% din valoarea investitiei.

Totodata, pentru orice modificare privind majorarea valorii contractului de PPP, obligatia de asigurare a finantarii suplimentare cade in sarcina partenerului privat, fara a afecta valoarea sumelor datorate de catre partenerul public.

(v)                  rezilierea contractului de PPP

Ordonanta de urgenta distinge doua ipoteze posibile de incetare anticipata a contractului.

In cazul in care incetarea anticipata a contractului din culpa partenerului public genereaza partenerului privat costuri decurgand din aplicarea clauzelor contractului de PPP, acesta poate beneficia de plata unor sume din partea partenerului public.

Daca incetarea anticipata a contractului se datoreaza culpei partenerului privat, se aplica mecanismele de stingere a obligatiilor financiare datorate de parti, conform termenelor de plata si conditiilor prevazute in documentatia de atribuire si in contractul de PPP, in functie de momentul la care are loc rezilierea pe durata realizarii investitiei. In oricare dintre  cazuri, drepturile constituite de partenerul public in favoarea partenerului privat sau a societatii de proiect inceteaza, iar bunurile realizate sau dobandite de societatea de proiect si reprezentand obiectul contractului de PPP, precum si cele necesare derularii serviciului public se transmit de drept partenerului public, libere de sarcini, in buna stare de functionare si exploatabile conform standardelor aplicabile serviciului public si/sau bunurilor similare, in conditiile stabilite prin documentatia de atribuire si contractul de PPP.

In situatia in care societatea de proiect este supusa procedurii de insolventa pe o perioada mai mare de 3 luni de la data deschiderii procedurii, contractul de PPP inceteaza anticipat din culpa partenerului privat.

Nu in ultimul rand, contractul de PPP se reziliaza de drept la momentul transmiterii dreptului de proprietate asupra actiunilor societatii de proiect, in cadrul unei proceduri de executare silita.

CONTRAVENTII SI SANCTIUNI

Este reglementata raspunderea contraventionala a partenerului public, dupa cum urmeaza:

• netransmiterea catre INS de catre partenerul public a formei finale, care urmeaza a fi semnata, a proiectului de contract de PPP, precum si a unei copii conforme cu originalul a contractului de PPP, in termen de 30 zile de la semnare, se sanctioneaza cu amenda cuprinsa intre 10.000 lei si 25.000 lei;
• nerespectarea de catre partenerul public a parcurgerii etapei referitoare la aprobarea studiului de fundamentare, de catre ordonatorii principali de credite, pentru proiecte ale administratiei publice centrale sau, dupa caz, de catre autoritatile deliberative, pentru proiecte ale administratiei publice locale, se sanctioneaza cu amenda cuprinsa intre 10.000 lei si 30.000 lei;
• modificarea contractului de PPP in timpul realizarii acestuia fara respectarea etapei privind transmiterea acestuia catre INS, anterior si ulterior semnarii, se sanctioneaza cu amenda cuprinsa intre 10.000 lei si 30.000 lei;
• nerespectarea etapei de aprobare a proiectelor de catre autoritatile competente, in ipoteza modificarii contractului de PPP, in cazul in care contractul urmeaza sa fie reclasificat in sectorul administratiei publice conform metodologiei Uniunii Europene, se sanctioneaza cu amenda cuprinsa intre 10.000 lei si 30.000 lei.

Constatarea contraventiilor si aplicarea sanctiunilor se realizeaza de catre persoane imputernicite din cadrul Ministerului Finantelor Publice sau, dupa caz, din cadrul unitatilor subordonate acestuia, stabilite prin ordin al ministrului finantelor publice. Aplicarea sanctiunii cu amenda contraventionala se prescrie in termen de 36 de luni de la data savarsirii faptei.

DISPOZITII TRANZITORII

Ordonanta de urgenta se aplica procedurilor de atribuire a contractelor de PPP initiate dupa data intrarii in vigoare a acesteia.

Procedurilor de atribuire a contractelor de PPP in curs de desfasurare la data intrarii in vigoare a Ordonantei de urgenta li se aplica legea in vigoare la data initierii procedurii de atribuire.

Contractele de PPP incheiate inainte de data intrarii in vigoare a Ordonantei de urgenta sunt supuse dispozitiilor legale in vigoare la data cand acestea au fost incheiate, in tot ceea ce priveste incheierea, modificarea, interpretarea, efectele, executarea si incetarea acestora.